PPP i mieszkalnictwo komunalne. Współpraca na wagę złota

PPP szansą na większy dostęp do mieszkań komunalnych

Dane opublikowane przez Główny Urząd Statystyczny w 2019 r. nie napawają optymizmem – wówczas powstało 1841 mieszkań komunalnych i 2472 mieszkań społeczno-czynszowych. Od 2003 r. w Polsce nie wybudowano nawet 5 tys. mieszkań komunalnych w jednym roku. Rekordowy pod tym względem był 2006 r., gdy wybudowano ich 4443.

Budowanie tak małej ilości mieszkań komunalnych nie zaspokoi potrzeb tych, którzy czekają w kolejce po swoje „cztery kąty”. Samorządy bardzo często nie mają pieniędzy na realizację tak kosztownych inwestycji, dlatego warto skupić się na idei partnerstwa publiczno-prywatnego. W raporcie dotyczącym PPP i budownictwa komunalnego w Polsce z 2015 r. napisano, że „przedsięwzięcia PPP w obszarze budownictwa komunalnego zwykle polegać będą na powierzeniu partnerowi prywatnemu zasadniczo dwóch różnych zakresów obowiązków: związanych z zaprojektowaniem i budową budynku mieszkalnego oraz związanych z zarządzaniem lub utrzymaniem tego obiektu budowlanego przez określony czas”.

- Mieszkalnictwo komunalne to obszar wymagający dużego zaangażowania środków z budżetu gminy, a lista oczekujących osób bardzo duża. To tu wkracza model PPP, w którym partner prywatny jest w stanie zbudować, zarządzać oraz sfinansować inwestycję, oczywiście mając na względzie także rozwój swojej firmy. W ten sposób można stworzyć projekt, który będzie korzystny dla wszystkich uczestników procesu – i dla samorządu, i dla społeczeństwa, i dla partnera prywatnego – tłumaczy Maciej Żywno z Grupy Unibep.

Partnerstwo publiczno-prawne bardzo dynamicznie rozwija się w krajach Europy Zachodniej. Jego efekty możemy oglądać m.in.: w Wielkiej Brytanii, gdzie między 1992 a 2009 r zrealizowano 25 dużych projektów opartych na formule PPP. Doskonałym przykładem jest także Irlandia. W stolicy kraju, Dublinie, PPP to przyczółek do stworzenia niemal 3 tys. nowych mieszkań komunalnych.

W Polsce model partnerstwa publiczno-prywatnego w budownictwie komunalnym wciąż stanowi wyjątek i rzadkość. W 2016 r. informowano o tym, że z 11 przedsięwzięć zaledwie 1 zakończyło się podpisaniem umowy. Najnowsza tego typu inwestycja powstanie w Małkini Górnej i zostanie zrealizowana we współpracy gminy z konsorcjum UNIBEP PPP i UNIBEP S.A. Maciej Żywno wskazuje, że samo postępowanie trwało trzy lata, ale dzięki ogromnej determinacji udało się doprowadzić je do skutku.

Małkinia Górna odważyła się wejść we współpracę w ramach PPP, ale czego obawiają się pozostałe gminy? - W Polsce w ostatnim dziesięcioleciu dominowało wykorzystywanie środków unijnych na inwestycje, a to nie czyniło z rozwiązania PPP najbardziej atrakcyjnego modelu. Samorządy mogły korzystać z ogromnych funduszy w formie dotacji  i to był podstawowy kierunek. Kończąca się perspektywa finansowa UE, ale także niestety coraz trudniejszy stan finansów publicznych gmin ukierunkowuje na szukanie alternatywnych źródeł finansowania. I tutaj pojawia się wachlarz ofert PPP – tłumaczy ekspert z Unibep.

Dodaje, że jeśli gminy zdecydowałyby się na skorzystanie PPP, to musiałyby zmienić myślenie o inwestycji. - Formuła traktowania się partnerskiego przez stronę publiczną i partnera prywatnego jest dużą nowością, często mentalnie jeszcze trudną do przełamania. Model – Zamawiający – Wykonawca zamienia się na wariant większego współdziałania w przeprowadzenie procesu inwestycyjnego oraz zarządzania obiektem – podsumowuje.

Prawo niestraszne samorządom, czyli deal z PPP

Gminy w Polsce mają obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty – wynika z on z przepisów ustawy o samorządzie gminnym z dn. 8 marca 2019 r. (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.). Jednocześnie gminy mogą korzystać z partnerstwa publiczno-prywatnego na mocy przepisów ustawy o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305) oraz ustawy o partnerstwie publiczno-prawnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 711 ze zm.).

Dla gmin w Polsce formuła PPP jest wciąż nowa i dopiero zyskuje na popularności. Choć Małkinia Górna się odważyła, samorządowcy mogą obawiać się tego, jak podejść do aspektów prawnych związanych z partnerstwem publiczno-prawnym i do kwestii pierwszego kroku, który należy wykonać.

- Pierwszym krokiem do realizacji przedsięwzięcia w formule PPP jest identyfikacja i analiza potrzeb podmiotu publicznego. Pomocne narzędzia stanowią w tym zakresie: ocena efektywności konsultacje społeczne oraz wstępne konsultacje rynkowe – tłumaczy mec. Tomasz Korczyński, ekspert z kancelarii Dentons. Adwokat dodaje, że „do sporządzenia oceny efektywności projektu podmiot publiczny zobligowany jest jeszcze przed wszczęciem postępowania na wybór partnera prywatnego”. 

Ma ona pomóc ocenić efektywność inwestycji realizowanej w formule PPP w porównaniu do innych rozwiązań wykorzystujących środki publiczne. Co więcej, w ramach oceny efektywności gmina powinna przeprowadzić konsultacje rynkowe. 

- To pierwsze zderzenie z rynkiem prywatnym może być kluczowe dla dalszego powodzenia projektu, pozwala ono bowiem na wstępną identyfikację warunków brzegowych wyznaczających zainteresowanie jego realizacją. Przykładowo, takim warunkiem może być strukturyzacja wynagrodzenia partnera prywatnego. W sektorze mieszkalnictwa komunalnego, partnerzy prywatni są najbardziej skłonni uczestniczyć w postępowaniach, w których wynagrodzenie opiera się na opłacie za dostępność, tj. płatnościach uzależnionych od zapewnienia określonego w umowie poziomu dostępności infrastruktury. Taki model wynagrodzenia został zaimplementowany w projekcie realizowanym przez Gminę Małkinia Górna – wyjaśnia Tomasz Korczyński.

Gmina powinna także zweryfikować stan prawny nieruchomości. Ekspert z ramienia kancelarii Dentons dodaje, że „warto również przeanalizować zapotrzebowanie gmin ościennych na realizację tego typu inwestycji - w przypadku budownictwa komunalnego może okazać się, że najbardziej efektywnym rozwiązaniem będzie wspólna realizacja projektu w ramach tzw. pakietowego PPP”.

Podstawowym aktem prawnym regulującym wybór partnera prywatnego jest prawo zamówień publicznych. Rekomendowanym jest jednocześnie zastosowanie trybów umożliwiających negocjowanie z potencjalnymi partnerami prywatnymi. Takie możliwości zapewnia, w postępowaniach poniżej progów unijnych, tryb podstawowy z negocjacjami, a w postępowaniach przekraczających progi unijne, dialog konkurencyjny - W trybie dialogu konkurencyjnego toczyło się postępowanie na budowę mieszkań komunalnych w gminie Małkinia Górna – wskazuje Tomasz Korczyński.

 - Realizacja inwestycji może opierać się na jednym z dwóch modeli: kontraktowym PPP bądź zinstytucjonalizowanym PPP – mówi ekspert. - Pierwszy wskazany model oparty jest na umowie cywilnoprawnej – umowie o PPP – zawieranej między podmiotem publicznym i partnerem prywatnym. Drugi omawiany model oparty jest na spółce celowej zawiązanej na potrzeby realizacji przedsięwzięcia przez podmiot publiczny i partnera prywatnego. Jak dodaje, pierwszy model został wykorzystany przy okazji inwestycji w gminie Małkinia Górna.

Ustawa nie określa tego, ile czasu ma zająć realizacja inwestycji w formule PPP. Z informacji przekazanych przez Tomasza Korczyńskiego wynika, że dotychczas zawierano umowy na kilkanaście lat. Czas, na jaki zawierana jest umowa zależy m.in. od charakterystyki danego przedsięwzięcia, wysokości kosztów inwestycyjnych, a także możliwości zabezpieczenia przez podmiot publiczny środków na zapłatę wynagrodzenia partnerowi prywatnemu. W przypadku realizacji inwestycji w gminie Małkinia Górna założono, że „etap robót budowlanych trwał będzie nie więcej niż 24 miesiące, a następnie partner prywatny będzie zobowiązany do utrzymania powstałej infrastruktury przez okres kolejnych 120 miesięcy”. Przyczyn opóźnień budowlanych może być wiele, jednakże – jak zaznacza Tomasz Korczyński – istotnym jest stworzenie takich klauzul w umowie, które zabezpieczą obie strony przed ich skutkami.

Jak wskazuje Maciej Żywno, w Polsce zawarto już ponad 150 umów o PPP, ale formuła PPP w naszym kraju jest ciągle w fazie początkowej i budowania dobrych praktyk PPP. Jednakże samorządy coraz chętniej sięgają po ten model realizacji celów publicznych. Niezaprzeczalne zalety PPP, jak również przyswoite zaplecze legislacyjne w postaci UPPP oraz możliwość korzystania z doświadczeń innych partnerstw już realizowanych sprawiają, że podmioty publiczne coraz częściej decydują się na jego zastosowanie. Podpisanie umowy przez gminę Małkinia Górna jest tego kolejnym przykładem.

Byłeś świadkiem ciekawego zdarzenia? Masz interesujące zdjęcia lub filmik? Podziel się z nami wysyłając na [email protected]